Бюджетное планирование в России слишком близоруко, решили в Минфине. И предложили перейти на составление 12-летней бюджетной стратегии. Запустить новый механизм без строгого соблюдения практики избрания президента на два срока подряд будет затруднительно. Отсчет должен начаться с 2018 года.
Проект программы по повышению эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года предусматривает радикальное обновление всей бюджетной системы. Документ, с которым ознакомился “Финмаркет”, был отправлен в начале декабря министром финансов Антоном Силуановым премьер-министру Дмитрию Медведеву.
Госпрограмма предполагает принятие новой редакции Бюджетного кодекса, серьезную встряску всей системы государственных и муниципальных финансов. Ее побочным эффектом станет резкое ограничение возможностей депутатов всех уровней распоряжаться бюджетными деньгами – это будет монопольное право исполнительной власти. Заодно предлагается завершить монетизацию льгот.
Новые задачи бюджета
По мнению Минфина, российская бюджетная система, мягко говоря, несовершенна:
– Слишком короткий бюджет. Трехлетний горизонт планирования недостаточен;
– Трудно ограничивать расходы. В системе сохраняются стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов. Этому способствует действующий сейчас принцип индексации расходов на основе прогнозируемой потребительской инфляции, а не реальной;
– Слишком большие риски потратить деньги неэффективно. Все инвестиционные риски по проектам, реализуемым на условиях софинансирования с бизнесом, ложатся на бюджетную систему;
– Процикличность – бюджет должен спасать всех от кризиса. Периоды снижения бюджетных доходов совпадают по времени с ростом трансфертов для Пенсионного фонда и других уровней бюджетной системы;
– Дыры на региональном уровне. Недостаточная самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти при осуществлении расходов, их низкая заинтересованность в наращивании собственной доходной базы; наличие федеральных необеспеченных мандатов;
– Нет подотчетности обществу. Недостаточная открытость бюджетов и низкая вовлеченность гражданского общества в обсуждение целей и результатов бюджетных расходов.
Чтобы исправить все недостатки, предлагается принять новую редакцию Бюджетного кодекса (править старую уже невозможно – с 1998 было внесено 9 блоков поправок). Разработать его собираются в 2013 году, чтобы начиная с 2014 поэтапно вводить в действие.
Бюджетные задачи поколения
Трехлетний срок планирования объявляется недостаточным, так что стратегия будет приниматься на срок 12 лет, а основные параметры бюджетной системы – на 18 лет – три президентских срока. В документе будут записаны:
– долгосрочные цели социально-экономического развития
– целевые индикаторы долгосрочного развития, утвержденные президентом и уточняемые каждый год в его послании Федеральному собранию.
Основные принципы составления бюджетной стратегии:
1. консервативность базового варианта прогноза социально-экономического развития;
2. соблюдение нового бюджетного правила (ограничение расходования сверхдоходов от продажи нефти);
3. бездефицитность всех уровней бюджетной системы;
4. последовательное снижение ненефтегазового дефицита;
5. безопасный уровень госдолга: не более 15% ВВП с повышением в нем доли заимствований на внутреннем рынке;
6. все новые расходные обязательства должны быть обеспечены ресурсами;
7. наличие финансового резерва в виде нераспределенной части бюджетных расходов и критериев его распределения.
Проект первой стратегии до 2030 года будет обнародован в начале 2013 года. Документ будет вноситься в Госдуму одновременно с проектом очередного трехлетнего бюджета. Но утверждать стратегию будет правительство. Документ будет ежегодно корректироваться, а каждые шесть лет утверждаться вновь на 12 лет вперед с условием сохранения преемственности стратегического планирования. Целостная система стратегического планирования на всех уровнях начнет внедряться с 2018 года. Каждые шесть лет будут переутверждаться госпрограммы по всем отраслям расходования средств, также рассчитанные на 12 лет. Для каждой из госпрограмм в бюджетной стратегии будут установлены потолки бюджетных расходов в “базовом” и “дополнительном” вариантах. Все расходы бюджета будут на 97,5% состоять из госпрограмм “в базовом варианте”. 2,5% – условно-распределенные расходы – резерв правительства. Их не обязательно тратить – они будут накапливаться все 12 лет с момента утверждения бюджетной стратегии. Через 12 лет нераспределенный резерв может составить до 27,5% расходов. Их можно будет свободно секвестировать или тратить – в зависимости от состояния экономики. Аналогичным образом изменится бюджетное планирование для внебюджетных фондов: Пенсионного, а также социального и медицинского страхования.
Бюджет без депутатов
Переход на программный бюджет будет подкреплен законом “О государственном стратегическом планировании”, уже внесенным в Госдуму. Он передаст основные полномочия по определению бюджетных задач правительству, а в субъектах федерации – исполнительным органам власти. Именно они будут определять “базовые комплектации” госпрограмм на все 12 лет планирования. Возможности вмешательства парламентариев в бюджетный процесс окажутся весьма ограниченными: распределить 2,5% условно-утвержденных расходов на следующий год. Регионам вывернут карманы
Аналогичная реформа ждет и регионы с муниципалитетами:
– распространить программный метод формирования бюджета на все уровни бюджетной системы;
– ограничить долю краткосрочных (чаще всего – банковских) заимствований бюджетами. Наделить Федеральное казначейство правом выдавать за счет временно свободных средств краткосрочные бюджетные кредиты регионам и муниципалитетам;
– ввести на региональном и местном уровнях бюджетное правило использования их конъюнктурных доходов, с сохранением части из них в местных резервных фондах – по типу федерального бюджетного правила;
– перейти на трехлетние бюджеты на всех уровнях, вплоть до поселений, и шестилетнее бюджетное планирование на региональном уровне.
– с 2015 года консолидировать по госпрограммам все федеральные субсидии регионам;
– выделить обязательные и добровольные полномочия региональных и муниципальных уровней власти;
– провести ревизию всей системы регулирования, включая ГОСТы и СанПиНы, с целью минимизировать подобное регулирование;
– исключить из федеральных законов нормы, устанавливающие льготы и социальные выплаты регионов и местного самоуправления, одновременно отменив статью 153 закона 2004 года о монетизации льгот (122-ФЗ). Она устанавливает, что объем льгот, которые были получены до 2005 года, не может быть уменьшен. Минфин полагает, что эта норма утратила актуальность “в связи с переходом на адресный характер предоставления социальных льгот”;
– расширить полномочия местных и региональных властей по сбору налогов: дать право выявлять объекты налогообложения и взыскивать налоговую задолженность.
Госплан Российской Федерации
Одновременно с 12-летним прогнозом социально-экономического развития страны правительство будет утверждать 30-летние прогнозы:
демографического развития, функционирования пенсионной системы, динамики природно-ресурсного потенциала, научно-технического развития. На этот же период будут прогнозироваться показатели социально-экономического развития регионов. На шесть лет, то есть на срок полномочий президента, правительство будет принимать Основные направления своей деятельности. Совет безопасности будет утверждать – также на 12 лет – и каждые три года актуализировать Стратегию национальной безопасности.
/Финмаркет/
